Asbestketen is zelf aan sanering toe
De Register Expert, oktober 2009
Asbestsaneringen gaan vaak gepaard met onduidelijkheid, vingerwijzen naar elkaar en soms zelfs onterechte aanhoudingen. De asbestketen moet dringend transparanter worden, vinden de deskundigen.
Asbest is een hardnekkig probleem. In 80 procent van de gebouwen van tussen 1960 en 1993 zit asbest verwerkt. Reeds gesaneerde gebouwen zullen na heronderzoek – en wellicht op basis van aangescherpte gezondheidsnormen – misschien opnieuw een sanering moeten ondergaan. Ondertussen gaat er veel mis in de asbestketen. Asbestonderzoeksbureaus zijn vaak vele mandagen kwijt aan verklaringen in strafrechtelijk onderzoek. “Vaak om niets”, zegt Michel Baars, bedrijfsdirecteur van Search Ingenieursbureau. Op ‘Hét congres over Asbestfeiten’ dat Search organiseerde, somde hij een aantal ‘Asbestfeiten’ op uit het gelijknamige boek dat aan het eind van het congres werd gepresenteerd. En die feiten wijzen op een groeiende noodzaak meer samen te werken in de keten van organisaties die zich met asbest bezighoudt: certificeerders, onderzoekers, controleurs, handhavers en opdrachtgevers.
Het boek begint met de arrestatie vorig jaar van een aantal mensen van diverse asbestlaboratoria die nalatig zouden zijn geweest bij een eindcontrole van een asbestsanering. ‘Ze waren onschuldig. Het is niet de eerste keer dat zoiets gebeurde.’ Baars stelt dat het niet verwonderlijk is dat het aantal asbestexperts aan het afnemen is, gezien hun strafrechtelijke aansprakelijkheid. Hij houdt een ‘Pleidooi voor een hernieuwde samenwerking’, zoals ook de ondertitel van het boek luidt, om de onduidelijkheid en het vingerwijzen te voorkomen. “Er is ketenintegratie nodig. Iedereen is bezig zíjn probleem opgelost te krijgen. Zoek elkaar nou eens op!”
Een groot deel van die keten kwam aan het woord tijdens het congres. Een ervan was certificeerder Kees Morsman van DNV Certification. Hij denkt dat de rol van certificeerders verkeerd wordt opgevat en refereert daarbij aan het rapport Handhaven door Certificeren (2008) van de Inspectie Werk en Inkomen naar voren kwam. Het rapport meldde dat certificatieinstellingen te terughoudend zijn in hun aanpak van bedrijven die de regels voor asbestverwijdering niet of onvoldoende naleven. “Maar ons mandaat is een norm. Wij kunnen niet meer en niet minder dan verklaren of iemand aan een norm voldoet. Onze enige sanctie is het intrekken van een certificatie.” Hij vestigt zijn hoop op een informatieuitwisselingsprotocol dat de certificatieinstellingen en de Arbeidsinspectie hebben uitgewerkt. “Wij vertellen welke misstanden wij gezien hebben en waar we niets aan kunnen doen.” Anderzijds meldt de AI aan de CI’s waar er dingen fout gaan. “We hopen een streep te zetten onder de vermeende rollen uit het verleden.”
Regelbrij
Zou het dan aan de ingewikkelde en niet-eenduidige regelgeving liggen? ‘Asbestjurist’ Leo Hendriks van advocatenkantoor Wyck denkt dat die zeker een rol speelt. En er zijn erg veel regels over asbest, zoals 83/477/EEG, 87.217/EEG, Eural, EVOA, Uitvoeringsbesluit, Arbo-besluit, Asbestverwijderingsbesluit ’05 en nog een aantal gemeentelijke richtlijnen en circulaires. “Hoe ingewikkelder de regelgeving, hoe meer overtredingen”, weet Hendriks. De meeste overtreders zijn niet van het type Jacobse en Van Es, die willens en wetens maar wat aanrommelen met asbest, maar mensen die niet weten dat ze iets verkeerd doen of zelfs mensen die alles goed doen en desondanks met Justitie, VROM, Arbeidsinspectie of IOD te maken krijgen. “Wetgeving is ingewikkeld en multi-interpretabel. Handhavingsorganisaties stemmen slecht op elkaar af en er is een algemeen gebrek aan kennis.” Hendriks valt dan ook niet uit de toon met een pleidooi voor meer samenwerking tussen overheid en bedrijfsleven.
Vergunningen
Dat de regels lastig zijn, ervaart ook Pablo van der Laan, directeur Onderhoudsstrategie en Aanbesteding van Ymere Woningen. “We investeren veel in bestaande woningen door de crisis.” Asbestsaneringen zijn daarbij beperkt nodig; asbest komt bij de woningen meestal bij sloop pas echt aan de orde, maar dat kost dan ook veel extra werk. “Elke keer een sloopvergunning aanvragen kostte 300.000 euro per jaar.” Daarom heeft Ymere samen met onder andere Alliantie de corporatiekoepel Aedes gewerkt aan een ‘paraplusloopvergunning’, die de rompslomp fors vermindert. “De veelheid aan regelgeving is desondanks lastig te managen”, zegt Van der Laan. Hij vestigt zijn hoop op een transparantere aanpak van de asbestafhandeling met het Asbestvolgsysteem. (Zie kader.)
Zelfs een grote warenhuisketen als V&D heeft ontdekt dat je met de beste bedoelingen toch tegen grote problemen kunt aanlopen. CFO (hoofd financiën) Onno den Boer is inmiddels geconfronteerd met ‘vele miljoenen aan asbestkosten’. Een pijnlijke ervaring in de vestiging in Hoorn, enkele jaren geleden, was een eye opener. Omdat er asbest werd gevonden tijdens een inventarisatie voor de verbouwing van de V&D-vestiging in Hoorn, werd er netjes een saneringsvergunning aangevraagd. “Toen kwam er opeens een inspecteur die riep dat de zaak meteen dicht moest.” De vroegtijdige sluiting, de logistieke problemen en het strafrechtelijke onderzoek die volgden moesten voortaan worden voorkomen, zoveel was zeker.
Maar de asbestrealiteit is weerbarstig. Planmatigheid is voor V&D erg belangrijk bij de aanpak, want de periode dat een winkel gesloten is moet minimaal blijven en de bevoorrading moet goed worden gepland. “Mijn belangrijkste boodschap hier is dat we daar nog steeds mee worstelen”, aldus Den Boer. Dus heeft ‘Hoorn’ zich al een paar keer herhaald bij V&D. Na de bouwaanvraag ontstaat volgens hem “een dynamiek waar je geen vat op krijgt. En voor je het weet ben je met elkaar in gevecht. Als van tevoren de normen duidelijker zouden zijn, zou het veel makkelijker gaan. We zijn te veel aan het ‘second guessen’.” Een toehoorder merkt op dat de vrij strikte functiescheiding tussen uitvoering en handhaving dat nu eenmaal met zich meebrengt. Den Boer: “Maar de Belastingdienst geeft toch ook hulp als je er niet uitkomt?”
Nu door de crisis relatief veel oude gebouwen worden opgeknapt (in plaats van nieuwbouw), het aantal asbestanalisten aan het afnemen is en de Gezondheidsraad strengere normen overweegt omtrent asbestconcentraties, is samenwerking en transparantie des te nijpender, is de conclusie van de Search-directie. Baars: “De toegevoegde waarde van de keten wordt belangrijker.”
VNG-voorzitter Annemarie Jorritsma, die het eerste exemplaar van ‘Asbestfeiten’ in ontvangst nam, had ondanks de uitvoerige opeenstapeling van feiten, voorbeelden, tips en ‘best practices’ in het boek nog een kleine lacune gevonden: de rol van de Inspectie VenW. “Over de plek waar het materiaal naartoe moet worden gebracht wordt nog een papieren administratie gevoerd.” Desondanks prees zij de leesbaarheid en de uitgebreidheid van het boek.
==================================================================
Het Asbestvolgsysteem (AVS)
Verschillende aanwezigen verwachten veel van het Asbestvolgsysteem, dat door het ministerie van EZ samen met het Landelijk Overleg Milieuhandhaving (LOM), Aedes en enkele andere partijen in de keten is opgezet en momenteel uit de testfase komt. Dat internetsysteem biedt transparantie, doordat per opdracht is te zien wie welke werkzaamheden verricht en of/hoe deze zijn afgehandeld. Toezichthouders kunnen via het systeem documenten inzien en controles tijdig inplannen. De hele keten kan als het ware meekijken.
Woningcorporatie Ymere nam deel aan de test van het systeem. Als het aan Pablo van der Laan van Ymere ligt maakt de de overheid het gebruik van het systeem simpelweg verplicht. Otto Hegeman, implementatiemanager van LOM, denkt dat dat niet gaat gebeuren. “Hooguit als onderdeel van de certificaatverplichtingen. Maar transparantie is wel de oplossing. Ik hoop dat corporaties en bedrijfsleven hier flink voor lobbyen. Dan kunnen we ons beter richten op de illegaliteit.”
De Search-directeuren zijn overigens ook geen voorstander van een nieuwe verplichting, blijkt uit hun verhaal in het boek Asbestfeiten. ‘Stimuleren dat bedrijven er vrijwillig gebruik van maken, creëert een veel sterker draagvlak ervoor. Iedere onderneming of organisatie die besluit met het systeem te gaan werken, geeft bovendien het positieve en krachtige signaal af dat ze het pleidooi voor een hernieuwde samenwerking hebben gehoord en bereid zijn de noodzakelijke stappen te zetten.’
Asbestsaneringen gaan vaak gepaard met onduidelijkheid, vingerwijzen naar elkaar en soms zelfs onterechte aanhoudingen. De asbestketen moet dringend transparanter worden, vinden de deskundigen.
Asbest is een hardnekkig probleem. In 80 procent van de gebouwen van tussen 1960 en 1993 zit asbest verwerkt. Reeds gesaneerde gebouwen zullen na heronderzoek – en wellicht op basis van aangescherpte gezondheidsnormen – misschien opnieuw een sanering moeten ondergaan. Ondertussen gaat er veel mis in de asbestketen. Asbestonderzoeksbureaus zijn vaak vele mandagen kwijt aan verklaringen in strafrechtelijk onderzoek. “Vaak om niets”, zegt Michel Baars, bedrijfsdirecteur van Search Ingenieursbureau. Op ‘Hét congres over Asbestfeiten’ dat Search organiseerde, somde hij een aantal ‘Asbestfeiten’ op uit het gelijknamige boek dat aan het eind van het congres werd gepresenteerd. En die feiten wijzen op een groeiende noodzaak meer samen te werken in de keten van organisaties die zich met asbest bezighoudt: certificeerders, onderzoekers, controleurs, handhavers en opdrachtgevers.
Het boek begint met de arrestatie vorig jaar van een aantal mensen van diverse asbestlaboratoria die nalatig zouden zijn geweest bij een eindcontrole van een asbestsanering. ‘Ze waren onschuldig. Het is niet de eerste keer dat zoiets gebeurde.’ Baars stelt dat het niet verwonderlijk is dat het aantal asbestexperts aan het afnemen is, gezien hun strafrechtelijke aansprakelijkheid. Hij houdt een ‘Pleidooi voor een hernieuwde samenwerking’, zoals ook de ondertitel van het boek luidt, om de onduidelijkheid en het vingerwijzen te voorkomen. “Er is ketenintegratie nodig. Iedereen is bezig zíjn probleem opgelost te krijgen. Zoek elkaar nou eens op!”
Een groot deel van die keten kwam aan het woord tijdens het congres. Een ervan was certificeerder Kees Morsman van DNV Certification. Hij denkt dat de rol van certificeerders verkeerd wordt opgevat en refereert daarbij aan het rapport Handhaven door Certificeren (2008) van de Inspectie Werk en Inkomen naar voren kwam. Het rapport meldde dat certificatieinstellingen te terughoudend zijn in hun aanpak van bedrijven die de regels voor asbestverwijdering niet of onvoldoende naleven. “Maar ons mandaat is een norm. Wij kunnen niet meer en niet minder dan verklaren of iemand aan een norm voldoet. Onze enige sanctie is het intrekken van een certificatie.” Hij vestigt zijn hoop op een informatieuitwisselingsprotocol dat de certificatieinstellingen en de Arbeidsinspectie hebben uitgewerkt. “Wij vertellen welke misstanden wij gezien hebben en waar we niets aan kunnen doen.” Anderzijds meldt de AI aan de CI’s waar er dingen fout gaan. “We hopen een streep te zetten onder de vermeende rollen uit het verleden.”
Regelbrij
Zou het dan aan de ingewikkelde en niet-eenduidige regelgeving liggen? ‘Asbestjurist’ Leo Hendriks van advocatenkantoor Wyck denkt dat die zeker een rol speelt. En er zijn erg veel regels over asbest, zoals 83/477/EEG, 87.217/EEG, Eural, EVOA, Uitvoeringsbesluit, Arbo-besluit, Asbestverwijderingsbesluit ’05 en nog een aantal gemeentelijke richtlijnen en circulaires. “Hoe ingewikkelder de regelgeving, hoe meer overtredingen”, weet Hendriks. De meeste overtreders zijn niet van het type Jacobse en Van Es, die willens en wetens maar wat aanrommelen met asbest, maar mensen die niet weten dat ze iets verkeerd doen of zelfs mensen die alles goed doen en desondanks met Justitie, VROM, Arbeidsinspectie of IOD te maken krijgen. “Wetgeving is ingewikkeld en multi-interpretabel. Handhavingsorganisaties stemmen slecht op elkaar af en er is een algemeen gebrek aan kennis.” Hendriks valt dan ook niet uit de toon met een pleidooi voor meer samenwerking tussen overheid en bedrijfsleven.
Vergunningen
Dat de regels lastig zijn, ervaart ook Pablo van der Laan, directeur Onderhoudsstrategie en Aanbesteding van Ymere Woningen. “We investeren veel in bestaande woningen door de crisis.” Asbestsaneringen zijn daarbij beperkt nodig; asbest komt bij de woningen meestal bij sloop pas echt aan de orde, maar dat kost dan ook veel extra werk. “Elke keer een sloopvergunning aanvragen kostte 300.000 euro per jaar.” Daarom heeft Ymere samen met onder andere Alliantie de corporatiekoepel Aedes gewerkt aan een ‘paraplusloopvergunning’, die de rompslomp fors vermindert. “De veelheid aan regelgeving is desondanks lastig te managen”, zegt Van der Laan. Hij vestigt zijn hoop op een transparantere aanpak van de asbestafhandeling met het Asbestvolgsysteem. (Zie kader.)
Zelfs een grote warenhuisketen als V&D heeft ontdekt dat je met de beste bedoelingen toch tegen grote problemen kunt aanlopen. CFO (hoofd financiën) Onno den Boer is inmiddels geconfronteerd met ‘vele miljoenen aan asbestkosten’. Een pijnlijke ervaring in de vestiging in Hoorn, enkele jaren geleden, was een eye opener. Omdat er asbest werd gevonden tijdens een inventarisatie voor de verbouwing van de V&D-vestiging in Hoorn, werd er netjes een saneringsvergunning aangevraagd. “Toen kwam er opeens een inspecteur die riep dat de zaak meteen dicht moest.” De vroegtijdige sluiting, de logistieke problemen en het strafrechtelijke onderzoek die volgden moesten voortaan worden voorkomen, zoveel was zeker.
Maar de asbestrealiteit is weerbarstig. Planmatigheid is voor V&D erg belangrijk bij de aanpak, want de periode dat een winkel gesloten is moet minimaal blijven en de bevoorrading moet goed worden gepland. “Mijn belangrijkste boodschap hier is dat we daar nog steeds mee worstelen”, aldus Den Boer. Dus heeft ‘Hoorn’ zich al een paar keer herhaald bij V&D. Na de bouwaanvraag ontstaat volgens hem “een dynamiek waar je geen vat op krijgt. En voor je het weet ben je met elkaar in gevecht. Als van tevoren de normen duidelijker zouden zijn, zou het veel makkelijker gaan. We zijn te veel aan het ‘second guessen’.” Een toehoorder merkt op dat de vrij strikte functiescheiding tussen uitvoering en handhaving dat nu eenmaal met zich meebrengt. Den Boer: “Maar de Belastingdienst geeft toch ook hulp als je er niet uitkomt?”
Nu door de crisis relatief veel oude gebouwen worden opgeknapt (in plaats van nieuwbouw), het aantal asbestanalisten aan het afnemen is en de Gezondheidsraad strengere normen overweegt omtrent asbestconcentraties, is samenwerking en transparantie des te nijpender, is de conclusie van de Search-directie. Baars: “De toegevoegde waarde van de keten wordt belangrijker.”
VNG-voorzitter Annemarie Jorritsma, die het eerste exemplaar van ‘Asbestfeiten’ in ontvangst nam, had ondanks de uitvoerige opeenstapeling van feiten, voorbeelden, tips en ‘best practices’ in het boek nog een kleine lacune gevonden: de rol van de Inspectie VenW. “Over de plek waar het materiaal naartoe moet worden gebracht wordt nog een papieren administratie gevoerd.” Desondanks prees zij de leesbaarheid en de uitgebreidheid van het boek.
==================================================================
Het Asbestvolgsysteem (AVS)
Verschillende aanwezigen verwachten veel van het Asbestvolgsysteem, dat door het ministerie van EZ samen met het Landelijk Overleg Milieuhandhaving (LOM), Aedes en enkele andere partijen in de keten is opgezet en momenteel uit de testfase komt. Dat internetsysteem biedt transparantie, doordat per opdracht is te zien wie welke werkzaamheden verricht en of/hoe deze zijn afgehandeld. Toezichthouders kunnen via het systeem documenten inzien en controles tijdig inplannen. De hele keten kan als het ware meekijken.
Woningcorporatie Ymere nam deel aan de test van het systeem. Als het aan Pablo van der Laan van Ymere ligt maakt de de overheid het gebruik van het systeem simpelweg verplicht. Otto Hegeman, implementatiemanager van LOM, denkt dat dat niet gaat gebeuren. “Hooguit als onderdeel van de certificaatverplichtingen. Maar transparantie is wel de oplossing. Ik hoop dat corporaties en bedrijfsleven hier flink voor lobbyen. Dan kunnen we ons beter richten op de illegaliteit.”
De Search-directeuren zijn overigens ook geen voorstander van een nieuwe verplichting, blijkt uit hun verhaal in het boek Asbestfeiten. ‘Stimuleren dat bedrijven er vrijwillig gebruik van maken, creëert een veel sterker draagvlak ervoor. Iedere onderneming of organisatie die besluit met het systeem te gaan werken, geeft bovendien het positieve en krachtige signaal af dat ze het pleidooi voor een hernieuwde samenwerking hebben gehoord en bereid zijn de noodzakelijke stappen te zetten.’