De cirkel moet rond
Waarom een standaard voor het verwijzen naar milieuwetgeving belangrijk is
(whitepaper voor Programma Informatie-uitwisseling Milieu (PIM, ministerie van I&M, sept. 2014)
Toezichthouders hebben hun handen vol aan het interpreteren van de complexe milieuwetgeving. Het ‘terugvertalen’ van handhavingsinformatie naar de wet schiet erbij in, terwijl de handhaving en het landelijke milieubeleid daar baat bij zouden hebben. Standaardisatie kan daar verandering in brengen.
Regels zijn regels, luidt het gezegde. Met dat eenvoudige uitgangspunt gaan toezichthouders op stap om de naleving van milieuvoorschriften te controleren. Maar zo simpel als een regel kan zijn – een ondergrondse brandstoftank mag niet lekken – zo uitgebreid zijn de uitwerkingen van die regel: valt hij onder het Activiteitenbesluit; is er een vergunningsplicht; hoe dient de controle plaats te vinden; wanneer overschrijdt de corrosie het kritieke punt?
Een keur aan toezichthoudende overheidsorganisaties brengt de deskundigheid daarover in de praktijk en heeft op basis van wetten en besluiten instructies opgesteld over hoe hun controleurs die regelgeving moeten handhaven. Met controlelijsten gaan ze op pad om gestructureerd hun werk te doen.
Een toezichthouder kan voor elk punt dat wordt gecontroleerd terugverwijzen naar een (onderdeel van een) wetsartikel. In rapportages, bevindingen en bij sancties noteert de toezichthouder nu doorgaans in eigen bewoordingen welke wettelijke regel er in het geding is.
Standaardisatie zou helpen
Om verschillende redenen zou het uitermate handig zijn die verwijzing op een echt gestandaardiseerde manier vast te leggen – iets wat nu nog nauwelijks gebeurt. Allereerst is die ‘vrije tekst’-informatie lastig bij elkaar op te tellen, wat bijvoorbeeld analyse of een jaarrapportage een bewerkelijke (want handmatige) zaak maakt. En het aggregeren van die informatie op landelijk niveau is helemaal lastig. Als de handhavingsinformatie integraal en op een gestructureerde manier terugvloeit naar de wetgever, kan die immers bepalen of het beleid effectief is geweest en is de handhavingscirkel rond. Maar de over vele organisaties verspreide informatie over uitvoering en naleving – die inmiddels talloze gedaanten heeft aangenomen – is moeilijk weer samen te brengen en te vertalen naar informatie waar de wetgever iets mee kan. Bijvoorbeeld de vraag ‘hoeveel bedrijven hebben hun ondergrondse brandstoftank op last van de toezichthouder moeten verwijderen?’ is in de huidige situatie niet zonder grote inspanningen te beantwoorden.
‘Informatiegestuurd’ kan alleen zó
In het verlengde daarvan ligt het informatiegestuurd handhaven, dat met de komst van de omgevingsdiensten (RUD’s) aan belang heeft gewonnen. Als ketenpartners in toezicht en handhaving willen samenwerken, betekent dat dat ze van elkaar moeten weten bij welke bedrijven ze over de vloer komen en wat er bij die bedrijven is geconstateerd. Dat vergt gestructureerde handhavingsinformatie, maar in de praktijk is men maar al te vaak van die structuur afgeweken. Bij samenwerking wordt dat een probleem. Simpel gezegd: binnen één toezichthoudende organisatie zit het gevoel voor waar de ‘rotte appels’ zitten wel in de hoofden van de controleurs of is het met enig uitpluiswerk wel uit de eigen administratie te halen. Maar bij partijen die in een RUD (of landelijk) samenwerken kan dat niet meer, al is het alleen maar omdat die ketenpartijen zijn aangewezen op digitale informatie-uitwisseling. De informatie moet dus op een eenduidige wijze in systemen terechtkomen, waardoor deze makkelijk ‘opgeteld’ en geanalyseerd kan worden. Een goede reden om een standaardmanier af te spreken voor het verwijzen naar de wettelijke regels.
Er is al een standaard
In de milieuhandhaving is een standaardisatieproces gaande, aangezwengeld door het Programma Informatie-uitwisseling Milieuhandhaving (PIM). PIM maakt het met standaarden als RIHa en StUF en het centrale virtuele dossier Inspectieview Milieu al makkelijk om informatie over bevindingen en sancties te delen. Voor het eenduidig verwijzen naar de bijbehorende wet- en (decentrale) regelgeving bestaat er al enige tijd een standaard, die goed bij de PIM-standaarden aansluit: Juriconnect. Met deze standaard zijn verwijzingen naar wetsartikelen tot op lidniveau mogelijk. Met Juriconnect gebruikt de toezichthouder de structuur van de wet- en regelgeving. De standaard is inmiddels door de overheid op de officiële ‘pas-toe-of-leg-uit’-lijst gezet, wat betekent dat bij het refereren aan wet- en regelgeving deze standaard zo goed als verplicht is.
Voor het kunnen gebruiken van Juriconnect hoeft er in de organisatie van een toezichthouder niet veel te veranderen. Het gaat hier alleen om de vorm waarin gegevens digitaal worden uitgewisseld met andere overheidsorganisaties. De standaard schrijft op geen enkele wijze voor hoe of met welke hulpmiddelen een toezichthouder zijn werk moet doen. Het is wel van belang dat de leveranciers van die hulpmiddelen – de ICT-systemen voor vergunningen, toezicht en handhaving – de stap zetten om deze standaard in hun software te verwerken.
[KADER 1]
De Activiteiten Internet Module
Een gestructureerde standaardverbinding tussen de praktijkregels en de details uit de onderliggende wetgeving is niet alleen belangrijk voor de handhavers. Ook voor bedrijven en particulieren wordt het met zo’n verbinding makkelijker om erachter te komen hoe ze zich aan de regels kunnen houden. Infomil, onderdeel van Rijkswaterstaat Leefomgeving, heeft de Activiteitenbesluit Internet Module (AIM) opgezet, waar bedrijven of particulieren via een vraag/antwoordmodule kunnen nagaan of ze een vergunning nodig hebben en aan de hand van hun activiteit zien aan welke regels ze zich moeten houden. Infomil vertaalt als het ware ruwe wetgeving naar hapklare brokken. Wat betekent die complexe wetgeving nu voor bedrijven? Moet een bedrijf bijvoorbeeld bodembeschermende maatregelen treffen of bepaalde veiligheidsafstanden aanhouden? “Om dat soort vragen te beantwoorden is het heel belangrijk ze te kunnen relateren aan de specifieke artikelen in de wetgeving die van toepassing is”, zegt Joyce Boes, adviseur bij Infomil.
Beheersbaarheid is daarbij belangrijk. “Meer structuur is nodig, zodat we ook op lidniveau aan die wetgeving kunnen relateren. Het is bijvoorbeeld lastig als er verschillende thema’s in één artikel worden geregeld.” De Juriconnect-standaard biedt een mogelijkheid om dat te realiseren. “We zijn de aanpak nog aan het bepalen maar ik verwacht wel dat we die gaan gebruiken.”
[KADER 2]
Het integraal Toezicht Protocol
Voor gemeenten is er al een manier om (meer) eenheid te brengen in hun handhavingsinformatie: het integraal Toezicht Protocol (iTP), een initiatief van Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland, Platform milieuhandhaving grote gemeenten en Brandweer Nederland. Het iTP, dat nog maar mondjesmaat wordt ingezet, omvat een totaallijst met de mogelijke controlepunten tijdens het toezicht op grond van de Wabo. Al deze elementen, gebaseerd op het Bouwbesluit en het Activiteitenbesluit, zijn gestandaardiseerd; de controlelijst kan op maat worden opgesteld. De controlegegevens zijn op deze manier uit te wisselen tussen softwarepakketten die binnen milieu, bouw- en woningtoezicht en brandweer in gebruik zijn, al of niet gegroepeerd naar thema.
Elk stukje wetgeving is binnen het iTP een vaste referentie, een ‘kapstok’ waaraan allerlei informatie is te hangen. Alfons Buiijs, mede-ontwikkelaar van het integraal Toezicht Protocol, over hoe dat in de praktijk werkt: “In een backoffice-systeem kun je als toezichthouder dan aangeven ‘we hebben op die locatie een ondergrondse tank, een koelinstallatie en een opslag gevaarlijke stoffen onder de tien ton’. Dan zoekt die applicatie zelf daarbij de zinvolle controlepunten die daarvoor in het Activiteitenbesluit staan. De controleur krijgt ze op een scherm en kan ermee op pad om ze af te vinken. De informatie vloeit terug in die systemen die daarover aan het einde van het jaar ook op een uniforme manier kunnen rapporteren aan de rijksoverheid.”
Toezichthouders hebben hun handen vol aan het interpreteren van de complexe milieuwetgeving. Het ‘terugvertalen’ van handhavingsinformatie naar de wet schiet erbij in, terwijl de handhaving en het landelijke milieubeleid daar baat bij zouden hebben. Standaardisatie kan daar verandering in brengen.
Regels zijn regels, luidt het gezegde. Met dat eenvoudige uitgangspunt gaan toezichthouders op stap om de naleving van milieuvoorschriften te controleren. Maar zo simpel als een regel kan zijn – een ondergrondse brandstoftank mag niet lekken – zo uitgebreid zijn de uitwerkingen van die regel: valt hij onder het Activiteitenbesluit; is er een vergunningsplicht; hoe dient de controle plaats te vinden; wanneer overschrijdt de corrosie het kritieke punt?
Een keur aan toezichthoudende overheidsorganisaties brengt de deskundigheid daarover in de praktijk en heeft op basis van wetten en besluiten instructies opgesteld over hoe hun controleurs die regelgeving moeten handhaven. Met controlelijsten gaan ze op pad om gestructureerd hun werk te doen.
Een toezichthouder kan voor elk punt dat wordt gecontroleerd terugverwijzen naar een (onderdeel van een) wetsartikel. In rapportages, bevindingen en bij sancties noteert de toezichthouder nu doorgaans in eigen bewoordingen welke wettelijke regel er in het geding is.
Standaardisatie zou helpen
Om verschillende redenen zou het uitermate handig zijn die verwijzing op een echt gestandaardiseerde manier vast te leggen – iets wat nu nog nauwelijks gebeurt. Allereerst is die ‘vrije tekst’-informatie lastig bij elkaar op te tellen, wat bijvoorbeeld analyse of een jaarrapportage een bewerkelijke (want handmatige) zaak maakt. En het aggregeren van die informatie op landelijk niveau is helemaal lastig. Als de handhavingsinformatie integraal en op een gestructureerde manier terugvloeit naar de wetgever, kan die immers bepalen of het beleid effectief is geweest en is de handhavingscirkel rond. Maar de over vele organisaties verspreide informatie over uitvoering en naleving – die inmiddels talloze gedaanten heeft aangenomen – is moeilijk weer samen te brengen en te vertalen naar informatie waar de wetgever iets mee kan. Bijvoorbeeld de vraag ‘hoeveel bedrijven hebben hun ondergrondse brandstoftank op last van de toezichthouder moeten verwijderen?’ is in de huidige situatie niet zonder grote inspanningen te beantwoorden.
‘Informatiegestuurd’ kan alleen zó
In het verlengde daarvan ligt het informatiegestuurd handhaven, dat met de komst van de omgevingsdiensten (RUD’s) aan belang heeft gewonnen. Als ketenpartners in toezicht en handhaving willen samenwerken, betekent dat dat ze van elkaar moeten weten bij welke bedrijven ze over de vloer komen en wat er bij die bedrijven is geconstateerd. Dat vergt gestructureerde handhavingsinformatie, maar in de praktijk is men maar al te vaak van die structuur afgeweken. Bij samenwerking wordt dat een probleem. Simpel gezegd: binnen één toezichthoudende organisatie zit het gevoel voor waar de ‘rotte appels’ zitten wel in de hoofden van de controleurs of is het met enig uitpluiswerk wel uit de eigen administratie te halen. Maar bij partijen die in een RUD (of landelijk) samenwerken kan dat niet meer, al is het alleen maar omdat die ketenpartijen zijn aangewezen op digitale informatie-uitwisseling. De informatie moet dus op een eenduidige wijze in systemen terechtkomen, waardoor deze makkelijk ‘opgeteld’ en geanalyseerd kan worden. Een goede reden om een standaardmanier af te spreken voor het verwijzen naar de wettelijke regels.
Er is al een standaard
In de milieuhandhaving is een standaardisatieproces gaande, aangezwengeld door het Programma Informatie-uitwisseling Milieuhandhaving (PIM). PIM maakt het met standaarden als RIHa en StUF en het centrale virtuele dossier Inspectieview Milieu al makkelijk om informatie over bevindingen en sancties te delen. Voor het eenduidig verwijzen naar de bijbehorende wet- en (decentrale) regelgeving bestaat er al enige tijd een standaard, die goed bij de PIM-standaarden aansluit: Juriconnect. Met deze standaard zijn verwijzingen naar wetsartikelen tot op lidniveau mogelijk. Met Juriconnect gebruikt de toezichthouder de structuur van de wet- en regelgeving. De standaard is inmiddels door de overheid op de officiële ‘pas-toe-of-leg-uit’-lijst gezet, wat betekent dat bij het refereren aan wet- en regelgeving deze standaard zo goed als verplicht is.
Voor het kunnen gebruiken van Juriconnect hoeft er in de organisatie van een toezichthouder niet veel te veranderen. Het gaat hier alleen om de vorm waarin gegevens digitaal worden uitgewisseld met andere overheidsorganisaties. De standaard schrijft op geen enkele wijze voor hoe of met welke hulpmiddelen een toezichthouder zijn werk moet doen. Het is wel van belang dat de leveranciers van die hulpmiddelen – de ICT-systemen voor vergunningen, toezicht en handhaving – de stap zetten om deze standaard in hun software te verwerken.
[KADER 1]
De Activiteiten Internet Module
Een gestructureerde standaardverbinding tussen de praktijkregels en de details uit de onderliggende wetgeving is niet alleen belangrijk voor de handhavers. Ook voor bedrijven en particulieren wordt het met zo’n verbinding makkelijker om erachter te komen hoe ze zich aan de regels kunnen houden. Infomil, onderdeel van Rijkswaterstaat Leefomgeving, heeft de Activiteitenbesluit Internet Module (AIM) opgezet, waar bedrijven of particulieren via een vraag/antwoordmodule kunnen nagaan of ze een vergunning nodig hebben en aan de hand van hun activiteit zien aan welke regels ze zich moeten houden. Infomil vertaalt als het ware ruwe wetgeving naar hapklare brokken. Wat betekent die complexe wetgeving nu voor bedrijven? Moet een bedrijf bijvoorbeeld bodembeschermende maatregelen treffen of bepaalde veiligheidsafstanden aanhouden? “Om dat soort vragen te beantwoorden is het heel belangrijk ze te kunnen relateren aan de specifieke artikelen in de wetgeving die van toepassing is”, zegt Joyce Boes, adviseur bij Infomil.
Beheersbaarheid is daarbij belangrijk. “Meer structuur is nodig, zodat we ook op lidniveau aan die wetgeving kunnen relateren. Het is bijvoorbeeld lastig als er verschillende thema’s in één artikel worden geregeld.” De Juriconnect-standaard biedt een mogelijkheid om dat te realiseren. “We zijn de aanpak nog aan het bepalen maar ik verwacht wel dat we die gaan gebruiken.”
[KADER 2]
Het integraal Toezicht Protocol
Voor gemeenten is er al een manier om (meer) eenheid te brengen in hun handhavingsinformatie: het integraal Toezicht Protocol (iTP), een initiatief van Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland, Platform milieuhandhaving grote gemeenten en Brandweer Nederland. Het iTP, dat nog maar mondjesmaat wordt ingezet, omvat een totaallijst met de mogelijke controlepunten tijdens het toezicht op grond van de Wabo. Al deze elementen, gebaseerd op het Bouwbesluit en het Activiteitenbesluit, zijn gestandaardiseerd; de controlelijst kan op maat worden opgesteld. De controlegegevens zijn op deze manier uit te wisselen tussen softwarepakketten die binnen milieu, bouw- en woningtoezicht en brandweer in gebruik zijn, al of niet gegroepeerd naar thema.
Elk stukje wetgeving is binnen het iTP een vaste referentie, een ‘kapstok’ waaraan allerlei informatie is te hangen. Alfons Buiijs, mede-ontwikkelaar van het integraal Toezicht Protocol, over hoe dat in de praktijk werkt: “In een backoffice-systeem kun je als toezichthouder dan aangeven ‘we hebben op die locatie een ondergrondse tank, een koelinstallatie en een opslag gevaarlijke stoffen onder de tien ton’. Dan zoekt die applicatie zelf daarbij de zinvolle controlepunten die daarvoor in het Activiteitenbesluit staan. De controleur krijgt ze op een scherm en kan ermee op pad om ze af te vinken. De informatie vloeit terug in die systemen die daarover aan het einde van het jaar ook op een uniforme manier kunnen rapporteren aan de rijksoverheid.”