Gewoon kóppelen, die bestanden?
Binnenlands Bestuur, juni 2014
Fraude met publieke middelen is vooral zo wijdverbreid doordat overheden hun informatie nauwelijks naast elkaar leggen, stelt een groep ervaringsdeskundigen. De ‘pleegkans’ moet en kan omlaag; privacy is te vaak een excuus om niets te doen. Maar er moeten wel altijd professionals tussen zitten die de signalen goed kunnen interpreteren.
Waarom zou je van een geparkeerde auto wel geautomatiseerd controleren of er parkeergeld voor is betaald, maar niet of hij als gestolen of gesloopt te boek staat? Waarom kan iemand die nog vier jaar moet zitten gewoon een paspoort aanvragen? Waarom is het zo makkelijk je huis te verhuren maar er wel de hypotheekrenteaftrek voor op te strijken, of om tientallen bedrijven op hetzelfde woonadres in te schrijven?
Degelijke frustraties brachten vorig jaar een groep mensen bijeen onder de naam Burgerinitiatief 1overheid. Bernard Welten (buitengewoon adviseur nationale Politie), Arre Zuurmond (gemeentelijke ombudsman Amsterdam), Rienk Hoff (directeur handhaving en toezicht Amsterdam), Christien Bronda (directeur Werk en Inkomen Amsterdam), Bob Hoogenboom (wetenschapper) en Frits Kemp (curator) staken de koppen bij elkaar om te kijken hoe het plegen van fraude moeilijker is te maken. Vooral door de lekken ‘aan de voorkant’ te dichten. “Neem de samenwoonfraude”, zegt Christien Bronda, die voor Divosa ook voorzitter handhaving is. “Ongetwijfeld is er een huurcontract afgesloten met een corporatie. Maar die deelt die gegevens niet automatisch met het GBA of met de sociale dienst. Als die instanties zichzelf nou eens meer als één overheid zouden presenteren, maakt dat sommige fraude gewoon onmogelijk.” Natuurlijk is het vergroten van de pakkans nodig, vindt ze, “maar je moet eigenlijk de pleegkans aan de voorkant verkleinen. Er zijn al fraudes die vroeger wel konden en nu niet meer. Door de komst van Suwinet en de Polisadministratie is het bijvoorbeeld niet meer mogelijk bij een normale werkgever te werken én een uitkering te krijgen. Dat was tien jaar geleden wel anders.”
Fraude is wijdverbreid. In december 2013 schatte PWC het totale fraudebedrag in Nederland op 11 miljard euro per jaar: uitkeringsfraude, toeslagenfraude, faillissementsfraude, hypotheekfraude, belastingfraude enzovoort. Tweederde van dat bedrag komt ten laste van de overheid. Bronda: “Ik weet zeker dat de fraude in de sociale zekerheid tussen de 5 en 10 procent zit.” Hoe dat kan? “We worden tegen elkaar uitgespeeld; die burger is slimmer dan we denken.” Ze geeft een voorbeeld. Een echtpaar verhuurt zijn woning voor veel geld aan expats. De hypotheekrente blijven ze wel aftrekken. De expats melden zich bij de gemeente voor een ID-kaart, maar dat wordt niet doorgegeven aan de Belastingdienst. Ondertussen worden er op het nieuwe adres van de verhuurders wellicht ook nog toeslagen aangevraagd.
Op een congres van 1overheid op 26 mei passeerden meer van die voorbeelden de revue. ‘Silo-denken’, oftewel verkokering, speelt daarbij een grote rol, stelt fraudespecialist professor Bob Hoogenboom. “Die silo’s willen maar al te graag autonoom blijven. Het doorbreken daarvan is vooral ook een vraagstuk van politieke wil. En de slagschaduw van departementen en bewindslieden over de toezichtsinstanties is groot. Echt onafhankelijk zijn ze niet.” Hij pleit voor een onafhankelijke Nationale Fraude-Autoriteit die rechtstreeks aan de Kamer rapporteert.
Risicoprofilering
Dat alles wil niet zeggen dat de overheden niets met hun gegevens doen. De laatste tijd duiken regelmatig berichten op over gemeenten die miljoenen terughalen aan onterecht verstrekte uitkeringen. Rotterdam haalde zo in 2013 6,6 miljoen euro aan uitkeringen terug en meldde in de laatste regel van het persbericht dat dit makkelijker wordt door het koppelen van bestanden, onder andere via het Inlichtingenbureau van het ministerie van SZW. Dat soort informatie-uitwisseling is door aanpassingen in de wet SUWI wat makkelijker geworden. “Ik vind dat een grote stap voorwaarts”, zegt Ad van Mierlo, manager van het RCF Zuidwest Nederland.
Er zijn negen van die RCF’s (‘regionale centra fraudebestrijding’), die fraude in de sociale zekerheid helpen bestrijden. Zij werken aan kennis over ‘hoogwaardig handhaven’ (ervoor zorgen dat mensen vanzelf de regels naleven) en brengen gemeenten, UWV, SVB, Belastingdienst en justitiële partijen samen in zogeheten interventieteams. “Door gebruik te maken van de interventieteamstructuur hoef je als gemeente zelf geen convenantjes en afspraken te maken, maar kun je vrij snel operationeel worden”, aldus Van Mierlo.
Maar hij waarschuwt voor de simplificatie dat er gewoon een paar bestanden aan elkaar worden geknoopt en met een druk op de knop een lijst met fraudeurs uit de computer komt. “De preventieve elementen zijn cruciaal om op de repressieve lijn de juiste dingen te kunnen doen. Dus je moet wel weten dat je niet door rood mag rijden, anders voel je je als burger niet begrepen. De overheid moet dus haar dienstverlening ook op orde hebben en goed communiceren. Pas dan kun je ook repressief zijn – controleren en sanctioneren – en ben je bezig met hoogwaardig handhaven.”
De professionaliteit van de handhavers blijft erg belangrijk, vindt hij. “Iemand die zijn bijverdiensten buiten alle officiële lijnen houdt, is in de systemen niet te zien. Maar soms haal je het wel uit gedrag, bijvoorbeeld als iemand consequent niet naar een afspraak op een bepaalde dag komt.” En dan nog kan het zijn dat de veronderstelde fraudeur gewoon op die dag ‘voorleesmoeder’ is.
De RCF’s maken via het Inlichtingenbureau gebruik van SyRI (Systeem Risico Indicatie), een instrument van het ministerie van SZW dat door Van Mierlo ‘de wasmachine’ wordt genoemd. Daar kunnen partijen die zich in een interventieteam hebben verenigd hun gezamenlijke gegevens hun risico-klanten eruit laten filteren: degenen die meerdere kenmerken hebben die wijzen op een statistisch verhoogde kans op fraude. Vervolgens kunnen bij die personen huisbezoeken gepland worden. “Het is een zorgvuldig proces. En dan nog moet je als een professional het gesprek aangaan. Zorgvuldigheid kun je niet vanuit systemen organiseren.”
Privacy
Van Mierlo is positief over 1overheid. “Het is redeneren vanuit kansen, niet vanuit beperkingen.” Hij herkent wel het gemak waarmee potentiële samenwerkingspartners zich verschuilen achter het privacy-argument, iets waar de 1overheid-mensen herhaaldelijk op wijzen. “Privacy is een soort anker dat men uitgooit. Het kan met de verkokering te maken hebben. Geen tijd hebben kan een reden zijn, of schaamte over de kwaliteit van de eigen gegevens.”
Christien Bronda begrijpt weinig van de reflex ‘het mag niet van de privacy’. Het privacy-verhaal houdt wat haar betreft alleen stand in bepaalde gevallen. “Wat wij bijvoorbeeld niet weten is of iemand die hier aan de balie komt geregistreerd staat als psychiatrisch patiënt. Daar zouden we een hoop ellende mee kunnen voorkomen, maar we weten het niet eerder dan de klant het zegt. Daar kan ik me iets bij voorstellen. Maar als het gaat om gegevens uit het GBA; als jij iets van de overheid wilt, mag je er ook van uitgaan dat de overheid iets van jou wil. Dus het is niet zo gek om die basisgegevens gewoon met andere overheden te delen.”
Oud-lid van het College Bescherming Persoonsgegevens Ulco van de Pol, ook voormalig Ombudsman in Amsterdam, ‘kijkt mee over de schouder’ van de 1overheid-groep als het om het privacy-aspect gaat. Hij ziet privacy vaak als slap excuus gebruikt worden. “Bestuurders nemen niet de moeite om te kijken of iets echt wel of niet kan”, zegt hij op het congres. “beschouw het als een vorm van dienstverlening als je vooraf dingen controleert. En roep dat van de daken.” Hij ziet voldoende wettelijke grondslagen voor veel vormen van bestandskoppeling, met als voorwaarde dat de spelregels per geval helder verwoord en vastgelegd moeten worden. En nog een kleine veeg uit de pan voor de Belastingdienst: “Die neemt veel ruimte om gegevens te vergaren, maar vergeet vaak te delen.”
Draagvlak
Het gaat Bronda in eerste instantie om de solidariteit. “De mensen die recht hebben op een uitkering hebben er ook recht op dat wij achter de onrechtmatig verkregen uitkeringen aangaan. Je moet zeker weten dat het goed zit. Alleen daarom al zou je die fraude moeten aanpakken. Het gaat om het draagvlak voor ons stelsel.” Ze wil discussie, slimme ideeën en vooral aan de voorkant een aantal vormen van fraude evident onmogelijk maken. Of zoals politieman Bernard Welten het op het congres zegt: ‘het raam op slot doen als er ingebroken is’.
Maar ook nieuwe wetgeving zou meteen fraudeproof moeten zijn. De huidige opzet van de studiefinanciering vráágt om fraude. “En de komende kostendelerstoets in de nieuwe WWB wordt nog erger. Wij weten dus nu al dat heel veel ouders hun kinderen gaan uitschrijven terwijl die vermoedelijk niet weggaan en dat we dat alleen maar handmatig kunnen controleren. Denk nou even ná voordat je zo’n wet maakt.”
In een paar speciaal door burgermeester Van der Laan ter beschikking gestelde ruimtes in het Amsterdamse stadhuis komen de 1overheid-mensen regelmatig bij elkaar om pilot-projecten uit te voeren. Zo is onlangs gekeken hoeveel van de 300.000 miljoen unieke kentekens die parkeerbeheerder Cition maandelijks scant (gemiddeld een keer of zeven) om te controleren of parkeergeld voor de bijbehorende auto is betaald, te boek staan als gestolen. In maart waren dat er 78; in totaal worden er maandelijks zo’n 190 auto’s gestolen in Amsterdam. Na aftrek van een aantal gevallen zouden er toch zeker vijftig auto’s meteen terug kunnen naar de eigenaar, denkt Rienk Hoff, directeur stadstoezicht in Amsterdam. “Binnenkort gaan we ook naar zogeheten spookauto’s kijken, auto’s die officieel niet bestaan omdat ze gesloopt of geëxporteerd zijn. De eigenaren betalen geen bonnen, geen wegenbelasting, plegen BPM-fraude. We kunnen er privacy-proof mee aan de gang in Amsterdam.”
Voor Bronda is het ook belangrijk dat dit soort ad hoc-pilots een vervolg krijgt in de vorm van vaste koppelingen. Eerder deed de sociale dienst al onderzoek naar het waterverbruik van haar klanten. Bij die Waterproof-actie kwamen adressen naar boven waar verdacht weinig of veel water werd verbruikt – een indicatie voor de mate van bewoning. “Waarom zouden we die Waterproof-actie niet geautomatiseerd doen. Dat is helemaal geen groot probleem.” Ze is dus benieuwd waar de 1overheid-inspanningen toe leiden.
Onduidelijkheid is er overigens ook nog even over de RCF’s. Van Mierlo is mede-kwartiermaker voor een nieuwe organisatorische opzet van de RCF’s, waarbij meer centrale gestuurd wordt. Hij ziet ook de noodzaak daarbij de handhaving meer te integreren met de dienstverlening. “Je ziet nu ook bij de sociale wijkteams dat het heel erg gaan om het helpen, maar de handhavings- en rechtmatigheidsgedachte wordt daar bijna niet ingebracht. Handhaving en dienstverlening zijn nog twee eilanden.”
Fraude met publieke middelen is vooral zo wijdverbreid doordat overheden hun informatie nauwelijks naast elkaar leggen, stelt een groep ervaringsdeskundigen. De ‘pleegkans’ moet en kan omlaag; privacy is te vaak een excuus om niets te doen. Maar er moeten wel altijd professionals tussen zitten die de signalen goed kunnen interpreteren.
Waarom zou je van een geparkeerde auto wel geautomatiseerd controleren of er parkeergeld voor is betaald, maar niet of hij als gestolen of gesloopt te boek staat? Waarom kan iemand die nog vier jaar moet zitten gewoon een paspoort aanvragen? Waarom is het zo makkelijk je huis te verhuren maar er wel de hypotheekrenteaftrek voor op te strijken, of om tientallen bedrijven op hetzelfde woonadres in te schrijven?
Degelijke frustraties brachten vorig jaar een groep mensen bijeen onder de naam Burgerinitiatief 1overheid. Bernard Welten (buitengewoon adviseur nationale Politie), Arre Zuurmond (gemeentelijke ombudsman Amsterdam), Rienk Hoff (directeur handhaving en toezicht Amsterdam), Christien Bronda (directeur Werk en Inkomen Amsterdam), Bob Hoogenboom (wetenschapper) en Frits Kemp (curator) staken de koppen bij elkaar om te kijken hoe het plegen van fraude moeilijker is te maken. Vooral door de lekken ‘aan de voorkant’ te dichten. “Neem de samenwoonfraude”, zegt Christien Bronda, die voor Divosa ook voorzitter handhaving is. “Ongetwijfeld is er een huurcontract afgesloten met een corporatie. Maar die deelt die gegevens niet automatisch met het GBA of met de sociale dienst. Als die instanties zichzelf nou eens meer als één overheid zouden presenteren, maakt dat sommige fraude gewoon onmogelijk.” Natuurlijk is het vergroten van de pakkans nodig, vindt ze, “maar je moet eigenlijk de pleegkans aan de voorkant verkleinen. Er zijn al fraudes die vroeger wel konden en nu niet meer. Door de komst van Suwinet en de Polisadministratie is het bijvoorbeeld niet meer mogelijk bij een normale werkgever te werken én een uitkering te krijgen. Dat was tien jaar geleden wel anders.”
Fraude is wijdverbreid. In december 2013 schatte PWC het totale fraudebedrag in Nederland op 11 miljard euro per jaar: uitkeringsfraude, toeslagenfraude, faillissementsfraude, hypotheekfraude, belastingfraude enzovoort. Tweederde van dat bedrag komt ten laste van de overheid. Bronda: “Ik weet zeker dat de fraude in de sociale zekerheid tussen de 5 en 10 procent zit.” Hoe dat kan? “We worden tegen elkaar uitgespeeld; die burger is slimmer dan we denken.” Ze geeft een voorbeeld. Een echtpaar verhuurt zijn woning voor veel geld aan expats. De hypotheekrente blijven ze wel aftrekken. De expats melden zich bij de gemeente voor een ID-kaart, maar dat wordt niet doorgegeven aan de Belastingdienst. Ondertussen worden er op het nieuwe adres van de verhuurders wellicht ook nog toeslagen aangevraagd.
Op een congres van 1overheid op 26 mei passeerden meer van die voorbeelden de revue. ‘Silo-denken’, oftewel verkokering, speelt daarbij een grote rol, stelt fraudespecialist professor Bob Hoogenboom. “Die silo’s willen maar al te graag autonoom blijven. Het doorbreken daarvan is vooral ook een vraagstuk van politieke wil. En de slagschaduw van departementen en bewindslieden over de toezichtsinstanties is groot. Echt onafhankelijk zijn ze niet.” Hij pleit voor een onafhankelijke Nationale Fraude-Autoriteit die rechtstreeks aan de Kamer rapporteert.
Risicoprofilering
Dat alles wil niet zeggen dat de overheden niets met hun gegevens doen. De laatste tijd duiken regelmatig berichten op over gemeenten die miljoenen terughalen aan onterecht verstrekte uitkeringen. Rotterdam haalde zo in 2013 6,6 miljoen euro aan uitkeringen terug en meldde in de laatste regel van het persbericht dat dit makkelijker wordt door het koppelen van bestanden, onder andere via het Inlichtingenbureau van het ministerie van SZW. Dat soort informatie-uitwisseling is door aanpassingen in de wet SUWI wat makkelijker geworden. “Ik vind dat een grote stap voorwaarts”, zegt Ad van Mierlo, manager van het RCF Zuidwest Nederland.
Er zijn negen van die RCF’s (‘regionale centra fraudebestrijding’), die fraude in de sociale zekerheid helpen bestrijden. Zij werken aan kennis over ‘hoogwaardig handhaven’ (ervoor zorgen dat mensen vanzelf de regels naleven) en brengen gemeenten, UWV, SVB, Belastingdienst en justitiële partijen samen in zogeheten interventieteams. “Door gebruik te maken van de interventieteamstructuur hoef je als gemeente zelf geen convenantjes en afspraken te maken, maar kun je vrij snel operationeel worden”, aldus Van Mierlo.
Maar hij waarschuwt voor de simplificatie dat er gewoon een paar bestanden aan elkaar worden geknoopt en met een druk op de knop een lijst met fraudeurs uit de computer komt. “De preventieve elementen zijn cruciaal om op de repressieve lijn de juiste dingen te kunnen doen. Dus je moet wel weten dat je niet door rood mag rijden, anders voel je je als burger niet begrepen. De overheid moet dus haar dienstverlening ook op orde hebben en goed communiceren. Pas dan kun je ook repressief zijn – controleren en sanctioneren – en ben je bezig met hoogwaardig handhaven.”
De professionaliteit van de handhavers blijft erg belangrijk, vindt hij. “Iemand die zijn bijverdiensten buiten alle officiële lijnen houdt, is in de systemen niet te zien. Maar soms haal je het wel uit gedrag, bijvoorbeeld als iemand consequent niet naar een afspraak op een bepaalde dag komt.” En dan nog kan het zijn dat de veronderstelde fraudeur gewoon op die dag ‘voorleesmoeder’ is.
De RCF’s maken via het Inlichtingenbureau gebruik van SyRI (Systeem Risico Indicatie), een instrument van het ministerie van SZW dat door Van Mierlo ‘de wasmachine’ wordt genoemd. Daar kunnen partijen die zich in een interventieteam hebben verenigd hun gezamenlijke gegevens hun risico-klanten eruit laten filteren: degenen die meerdere kenmerken hebben die wijzen op een statistisch verhoogde kans op fraude. Vervolgens kunnen bij die personen huisbezoeken gepland worden. “Het is een zorgvuldig proces. En dan nog moet je als een professional het gesprek aangaan. Zorgvuldigheid kun je niet vanuit systemen organiseren.”
Privacy
Van Mierlo is positief over 1overheid. “Het is redeneren vanuit kansen, niet vanuit beperkingen.” Hij herkent wel het gemak waarmee potentiële samenwerkingspartners zich verschuilen achter het privacy-argument, iets waar de 1overheid-mensen herhaaldelijk op wijzen. “Privacy is een soort anker dat men uitgooit. Het kan met de verkokering te maken hebben. Geen tijd hebben kan een reden zijn, of schaamte over de kwaliteit van de eigen gegevens.”
Christien Bronda begrijpt weinig van de reflex ‘het mag niet van de privacy’. Het privacy-verhaal houdt wat haar betreft alleen stand in bepaalde gevallen. “Wat wij bijvoorbeeld niet weten is of iemand die hier aan de balie komt geregistreerd staat als psychiatrisch patiënt. Daar zouden we een hoop ellende mee kunnen voorkomen, maar we weten het niet eerder dan de klant het zegt. Daar kan ik me iets bij voorstellen. Maar als het gaat om gegevens uit het GBA; als jij iets van de overheid wilt, mag je er ook van uitgaan dat de overheid iets van jou wil. Dus het is niet zo gek om die basisgegevens gewoon met andere overheden te delen.”
Oud-lid van het College Bescherming Persoonsgegevens Ulco van de Pol, ook voormalig Ombudsman in Amsterdam, ‘kijkt mee over de schouder’ van de 1overheid-groep als het om het privacy-aspect gaat. Hij ziet privacy vaak als slap excuus gebruikt worden. “Bestuurders nemen niet de moeite om te kijken of iets echt wel of niet kan”, zegt hij op het congres. “beschouw het als een vorm van dienstverlening als je vooraf dingen controleert. En roep dat van de daken.” Hij ziet voldoende wettelijke grondslagen voor veel vormen van bestandskoppeling, met als voorwaarde dat de spelregels per geval helder verwoord en vastgelegd moeten worden. En nog een kleine veeg uit de pan voor de Belastingdienst: “Die neemt veel ruimte om gegevens te vergaren, maar vergeet vaak te delen.”
Draagvlak
Het gaat Bronda in eerste instantie om de solidariteit. “De mensen die recht hebben op een uitkering hebben er ook recht op dat wij achter de onrechtmatig verkregen uitkeringen aangaan. Je moet zeker weten dat het goed zit. Alleen daarom al zou je die fraude moeten aanpakken. Het gaat om het draagvlak voor ons stelsel.” Ze wil discussie, slimme ideeën en vooral aan de voorkant een aantal vormen van fraude evident onmogelijk maken. Of zoals politieman Bernard Welten het op het congres zegt: ‘het raam op slot doen als er ingebroken is’.
Maar ook nieuwe wetgeving zou meteen fraudeproof moeten zijn. De huidige opzet van de studiefinanciering vráágt om fraude. “En de komende kostendelerstoets in de nieuwe WWB wordt nog erger. Wij weten dus nu al dat heel veel ouders hun kinderen gaan uitschrijven terwijl die vermoedelijk niet weggaan en dat we dat alleen maar handmatig kunnen controleren. Denk nou even ná voordat je zo’n wet maakt.”
In een paar speciaal door burgermeester Van der Laan ter beschikking gestelde ruimtes in het Amsterdamse stadhuis komen de 1overheid-mensen regelmatig bij elkaar om pilot-projecten uit te voeren. Zo is onlangs gekeken hoeveel van de 300.000 miljoen unieke kentekens die parkeerbeheerder Cition maandelijks scant (gemiddeld een keer of zeven) om te controleren of parkeergeld voor de bijbehorende auto is betaald, te boek staan als gestolen. In maart waren dat er 78; in totaal worden er maandelijks zo’n 190 auto’s gestolen in Amsterdam. Na aftrek van een aantal gevallen zouden er toch zeker vijftig auto’s meteen terug kunnen naar de eigenaar, denkt Rienk Hoff, directeur stadstoezicht in Amsterdam. “Binnenkort gaan we ook naar zogeheten spookauto’s kijken, auto’s die officieel niet bestaan omdat ze gesloopt of geëxporteerd zijn. De eigenaren betalen geen bonnen, geen wegenbelasting, plegen BPM-fraude. We kunnen er privacy-proof mee aan de gang in Amsterdam.”
Voor Bronda is het ook belangrijk dat dit soort ad hoc-pilots een vervolg krijgt in de vorm van vaste koppelingen. Eerder deed de sociale dienst al onderzoek naar het waterverbruik van haar klanten. Bij die Waterproof-actie kwamen adressen naar boven waar verdacht weinig of veel water werd verbruikt – een indicatie voor de mate van bewoning. “Waarom zouden we die Waterproof-actie niet geautomatiseerd doen. Dat is helemaal geen groot probleem.” Ze is dus benieuwd waar de 1overheid-inspanningen toe leiden.
Onduidelijkheid is er overigens ook nog even over de RCF’s. Van Mierlo is mede-kwartiermaker voor een nieuwe organisatorische opzet van de RCF’s, waarbij meer centrale gestuurd wordt. Hij ziet ook de noodzaak daarbij de handhaving meer te integreren met de dienstverlening. “Je ziet nu ook bij de sociale wijkteams dat het heel erg gaan om het helpen, maar de handhavings- en rechtmatigheidsgedachte wordt daar bijna niet ingebracht. Handhaving en dienstverlening zijn nog twee eilanden.”